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【国君宏观】老龄化、养老金缺口:积极财政之路—财政·洞见系列
2019-10-08 16:58
来源:未知
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  原标题:【国君宏观】老龄化、养老金缺口:积极财政之路—财政·洞见系列专题之五

  若养老金体制不变,养老金缺口将在2025年达3.8万亿,2035年将超过10万亿。最大启示是积极的财政政策要更加重视可持续性。

  养老金充足率:2020年,养老金保费相较于支出的充足率(不考虑财政补贴或基金存量)将下降至80.6%,2025年下降至63%,2030年下降至52.4%,2035年下降至45.3%;

  养老金的缺口:在不考虑财政补贴或基金存量的情况下,2020年,养老金每年缺口将达1.1万亿,2025年达3.8万亿,2030年达7.9万亿,2035年将超过10万亿。

  养老金“穿底”时间:如果考虑动用养老金存量,现有养老金基金也将在2022年穿底;如果同时再考虑财政补贴(维持在当前每年4,290亿元),养老金基金将在2023年耗光。

  当前,我国社会保障体系的资金平稳问题,确实面临着一定的压力。而其中,无论从收入端还是支出端来看,占比最大的养老保险体系,在老龄化背景下,资金平衡问题又显得尤为突出,成为社保体系资金压力的主要因素。

  根据2016年的数据,在主要的五大保险中,支出端、收入端和财政补贴方面,基本养老保险均占最大比例,分别占比达64.1%、66%和98.7%(图1)。

  首先,值得说明的是,我国养老保险有三支柱:基本养老保险、年金制度和商业养老保险等。但目前,我国养老保险严重依赖基本养老保险(见专栏:我国养老金体系简介)。而基本养老保险又包含城镇职工养老保险和城乡居民养老保险。从收入端和支出端看,后者约为前者的十分之一,因此我们后续分析主要以前者为主。

  自2015年起,剔除财政补贴,企业职工养老保险支出已经超过收入,且近两年两者缺口有不断扩大之趋势(图2)。从地区数据看,自2012年到2016年,收不抵支的省份数目逐渐增多(图3)。

  随着经济发展,在人均教育年限延长、女性劳参率提升、结婚率的下降、一孩生育年龄推迟等因素的作用下,生育意愿下降,而同时预期寿命延长,必然带来了老龄化。许多国家都经历了老龄化的过程。然而,我国还面临着“未富先老”(图4)。

  后续,我国老龄化进程将如何演绎,将给我国养老金体系带来怎样的挑战和压力?本篇,我们将对我国目前至2035年的这些情况进行预测。

  在正式进入基本养老保险资金体系的平衡压力测算和预测之前,我们先理清基本定义。

  正如前文所介绍,目前,我国养老保险严重依赖基本养老保险。而基本养老保险中,又以城镇职工基本养老保险为主。因此,我们着重分析城镇职工基本养老保险。(下文中,如无特别说明,“养老保险体系”等同于城镇职工基本养老保险)

  城镇职工基本养老保险基金是否能平衡,主要取决于其收入和支出是否能相抵。城镇职工基本养老保险基金的收入端:

  替代率严格意义上讲,指的是养老金与上年平均工资的比,本文中后续为计算方便,我们调整为养老金与当年平均工资的比。

  因此,后续对养老金充足率的测算最重要的是对每年总人口进行预测,再对城镇化率、劳动参与率、被雇佣比率、养老金替代率、养老金退休人群覆盖率做出一定假设。

  (1)先结合各个年龄段的死亡率和生育率的预测,就人口数量和结构在2018-35年时间段上进行预测;

  (2)在上述人口的结构的变动预测基础上,测算每年养老金的缴纳人群和领取人群;

  我们采用队列要素法,对我国2018-35年的人口进行预测。预测基期采用2010年第六次人口普查的数据。采用这一数据主要是出于以下2个原因:

  (1)普查年份对各个年龄的人口统计相对而言较为精准。而其他年份仅通过抽样调查,对年龄段人口进行统计。

  (2)在预测养老金的平衡性时,需要预测缴纳和领取养老金的人群,这也需要将人口数量精确到各个年龄层面。

  每个时期t,人口总体分布在0-100岁的年龄段上(100岁以上人口合并到100岁中)。对于t+1期而言:

  (1)t+1期1-100岁的人口,通过t期0-100岁的人口结合分年龄、分性别的死亡率(或存活率)进行预测。

  (2)t+1期0岁的人口,通过t期育龄妇女,结合生育率及新生儿性别比的假设,进行预测。

  (3)最后加总,可得t+1期人口。依次类推,可得后面各期的滚动人口预测(图5)。

  根据上述思路和流程,预测时需要对分年龄-分性别的死亡率、妇女生育率、新生儿性别比这些参数做出假设:

  (1)关于死亡率,我们采用中国保险协会编制的生命表。中国保险协会2016年发布了最新生命表(《中国人身保险业2010—2013经验生命表》)。这一版生命表的预期寿命比前一版本(2005年发布)有所提高,女性和男性分别提高了近3.7岁和2.8岁。

  【假设理由:2016年,我国整体预期寿命、女性和男性预期寿命已分别达76.25、77.83和74.80岁,明显高于世界平均的72、74.26岁和69.95岁。而目前,美国整体、女性和男性的预期寿命分别达78.69、81.20和76.3岁,但人均GDP已是我国的近7倍,因此,我国人均预期寿命并不低,未来提升空间有限。因此,对于2017-2035年,我们利用统一的现有生命表来预测也具有合理性。】

  【假设理由:生育率除了受到外生生育政策的影响外,其根本决定因素还包含经济发展水平等。随着人均收入的不断提高,女性教育水平和年限的提高,结婚年龄和初次生育年龄的推迟,TFR呈现下降趋势。目前,我国人均GDP相当于日本1978年的水平、相当于韩国1993年的水平,而两者的总和生育率分别为1.79和1.67。因此,随着我国计划生育的放松(乃至鼓励生育政策不断出台),我们有理由相信我国TFR应该在1.6-1.8,故我们假定到2035年TFR将会上行至1.7左右。】

  (3)关于新生儿性别比,我国新生儿性别已渐趋平衡,放开两胎政策后,这一比例(男性:女性)已从2006年的1.19已显著下降到2016、17年的1.05左右。我们假设从目前至2035年,新生儿性别比一直维持在这个水平(图7)。

  经测算,我们预计我国未来人口不会突破15亿,人口拐点将在2031年到来,届时人口将达14.45亿。后续,人口开始缓慢回落,至2035年,预计回落至14.41亿(图8)。

  在利用我们的预测数据进行分析之前,有必要对预测的合理性进行说明。(1)与联合国数据对比,我们预测的人口结构与联合国人口预测一致(图9)。(2)我国每年也有人口抽样调查数据,我们的预测也与2011-2016年的抽样调查人口结构一致。(3)此外,根据我国2016-2030年的人口规划,在2030年人口规划达14.5亿人,我们的预测也与此相符。

  而与上述数据相比,我们数据的优势在于,对各年龄而不是年龄段的人口做出了预测。在后文中,将利用此进行精确劳动年龄人口和退休人口的估算。

  根据预测数据,未来我国总抚养比将从2010年的25.5%上升到2035年的37.2%。其中,老年抚养比和少儿抚养比走势的差异(图10)。老年抚养比不断走高,预计将从2010年的8.9%上升超10个点至2035年的21.9%,而少儿抚养比则在下降,预计从2010年将下降近2个点至2035年的15.3%。这意味着,老龄化的趋势在2035年后,还将延续(图11)。

  实际上,我们按照上述方法将人口预测至2050年,发现抚养比在2050年将达到40.3%,而其中老年抚养比达25.7%,少儿抚养比继续下降至14.6%。

  在上述人口预测基础上,我们计算每年缴纳养老保险的人群及受益人群,结合缴费和退休金的设定,预测养老保险基金的平衡状况。这里我们首先只考虑当年的养老金支出和收入来测算养老金充足率(及当年收入能够覆盖当年支出的比率);然后,考虑动用养老金存量(即往年结余)但没有财政补贴,养老金基金“穿底”(即耗光存量)的时间及后续的缺口;最后,我们再加上每年的财政补贴(假设与2016年补贴数额相同),测算养老金的缺口情况。

  养老金缺口等于收入减支出,而养老金收入和支出则很大程度上依赖于工资水平的设定,而实际上,我们可以将工资约去,考虑养老金缺口的相对量。具体的:

  用(养老金收入/养老金支出),来衡量养老金的相对充足率,当收入大于支出、充足率大于等于1时,养老保险基金平衡性将较好,否则将承压:

  进一步的,从整体平均角度出发,缴费的工资基数实际上应近似于平均工资。而考虑到现实中,在社保严格征收之前,企业和个人有少缴漏缴的动机。养老保险制度规定,缴费工资基数有上限和下限,当工资低于平均工资的60%时,缴费基数按平均工资的60%缴纳;当工资高于或等于平均工资的3倍时,按平均工资的3倍作为缴费工资基数;当工资位于平均工资的60%和3倍之间时,按实际平均工资缴纳。因此,企业存在低报工资、少缴社保的可能。缴费的工资基数往往要低于平均工资,我们将(缴费工资/平均工资)定义为缴费率,则:

  充足率=缴费人群*平均工资*缴费率*保费率/(领取人群*替代率*平均工资)

  (缴费人群*缴费率/领取人群)可以看做是养老金制度下的实际缴费职工对领取人的实际的抚养比。

  假定替代率和费率保持不变,充足率大于1,就意味着要求缴费人数相对于领取人数足够多。

  根据我们对人口的预测,未来老年抚养比不断上升,如果退休职工福利再进一步提高、替代率增加,养老金体系平衡性的压力必然将增加。

  下面,我们将计算(缴费人群*缴费率/领取人群)、(替代率/保费率)及充足率来衡量养老保险金体系的平衡性。之后,我们还将对平均工资进行初步假设,对养老保险基金缺口的规模进行初步估算。

  劳动年龄人口。我们选取女性16-49岁,男性16-59岁的劳动者来计算。

  城镇化率。截至2017年,我国城镇化率已达58.5%,而根据国家人口规划(2016-2030),至2030年城镇化率将达70%。我们预计在此期间每年城镇化率线年,每年城镇化率增加幅度也与此相同,至2035年预计城镇化率达74.4%。

  劳动参与率。根据World Bank数据,2017年我国15岁-64岁人群的劳动参与率为76%,而考虑到本文是根据养老金制度所定义的劳动年龄人口,相较于世界银行的定义更加年轻,设定他们的劳动参与率为80%。

  城镇职工参保率。从统计数据中,我们可以得到每年实际的养老保险职工参保人数。而通过劳动年龄人口数、城镇化率、劳动参与率,又可推得每年处于劳动年龄段的城镇职工总数,因此利用职工参保人数与劳动年龄段城镇职工总数之比,便可求得每年的职工参保率。经测算,自2003年以来,职工参保率逐年上升,目前已接近75%(图12)。后续,我们假设自17年起,职工参保率维持在16年的水平。

  城镇职工参保目前尚未完全覆盖,一方面是因为我们估计的职工总数可能存在偏误,另一方面,也因为企业在参保方面存在不合规现象,部分灵活就业或自雇就业者没有参保等。

  除了缴费人群外,根据公式(2)和(6),缴费率和保费率也是计算养老金体系充足率的重要变量。

  保费率。我们收集了多个省份的现行养老金缴纳制度,企业缴费部分约为工资的19%-20%,个人缴费部分约为工资的8%。因此,我们假设保费率为27%。

  缴费率。对于职工的真实缴费率,我们采用如下方式估计。从统计数据中,可得养老保险保费收入,利用(保费收入/保费率/参保职工人数),即可得人均的缴费基数。我们发现,人均缴费基数显著低于平均工资。将人均缴费基数与平均工资之比,记为缴费率。经估算,目前缴费率尚不足平均工资的60%(图13)。我们假定17年至35年,缴费率能达60%的水平。

  退休人员覆盖率。从统计局数据中,我们可得每年参与养老保险的退休人员数据,与上述计算的退休年龄人口相比,可作为退休人员养老保险覆盖率的估计。经推算,目前对退休人员的覆盖率达31%(图14)。

  当前,对退休人员覆盖率较低,可能是因为年龄越大的群体,城镇化程度就越低,因此社保覆盖率就更低。而随着城镇化的进程,后续的老年人口中,将有更大的比例被城镇职工养老保险覆盖。我们假设退休人员覆盖率每年以与城镇化增长相同的速度增长,到2035年预计达48%。

  这里值得说明的是,我们估计出来的替代率偏低,可能是有以下原因造成的。替代率的真正含义是劳动者退休金比上他自己退休前的工资,而我们这里与平均工资比,将要退休的劳动者在教育等人力资本方面都可能与整体劳动者有较大的差异(往往是低于整体劳动者),导致他们的工资可能并不会有平均工资那么高,因此实际替代率会高于这里估算的替代率。

  在2020年,养老金保费相较于支出的充足率已下降至80.6%,2025年下降至63%,2030年下降至52.5%,2035年下降至45.3%(图16、表2)。

  如果我们进一步规范社保缴纳体系,员工按实际工资缴纳,那么在2027年时,保费收入将不能抵消支出。到2035年,养老金保费相较于支出的充足率将下降至75.5%。

  上述分析只是考虑养老保险金当年的收入和支出,没有考虑到动用养老金历年的结余——即基金的存量——和财政补贴。这里,我们把这两个因素也考虑进来。

  (1)平均工资:加入平均工资后,养老金保费收入就等于缴费人群*保费率*缴费率*平均工资,养老金支出等于领取人群*替代率*平均工资。

  2016年平均工资为67,569元/年,关于后续的工资增速,我们利用潜在经济增速加通胀增速来设定。17、18年平均工资增速假设为10%,19-20年,平均工资保持8.5%的增速,2021-2025保持7%的增速,26年及以后保持5.5%。

  (2)养老金存量:2016年末,城镇企业职工养老保险存量(累计结余)为36,576亿元。

  (3)财政补贴:2016年,城镇企业职工养老保险收入中,财政补贴为4,290亿元。

  我们假设养老金存量每年能获得4%的利息收入,财政补贴由于难以预测,暂且按照2016年的水平保持不变,每年养老金体系收支符合以下关系式:

  本年存量=上一年存量*(1+收益率)+本年保费收入+财政补贴-本年养老金支出

  上一年存量*(1+收益率)+本年保费收入+财政补贴本年养老金支出

  很显然,当前基本养老保险金制度不可持续,老龄化将会带来极大财政压力。我们在本小节利用我们的分析框架对政府可能的政策调整的影响做些情景分析。

  当前的社保征管制度的改革,从某种意义上来讲,目标之一就是提高职工养老保险的参保率。在9月2日的报告(《社保征管体制改革,经济影响几何》)中,我们分析其对社会负担加总的影响,而这里我们主要考虑其对养老保险金体系的影响。

  我们估算当前基本养老保险的城镇职工参保率大概达75%,若这一参保率维持到2035年,上文测算 2020年,养老金保费相较于支出的充足率已下降至80.6%,2025年下降至63%,2030年下降至52.5%,2035年下降至45.3%

  如果假设自2017年开始至2035年,养老保险的职工覆盖率能线.2%、68.6%、60.1%和54.4%。至2035年时,充足率较基准模型能改善近10个点(表3)。

  如果自2017年至2035年,养老保险的职工覆盖率能线%、72.4%、65.2%和60.4%。至2035年时,充足率较基准模型能改善近15个点(表3)。

  总体结论是(通过社保征管方式变革等方式)提高职工参保率,会缓解基本养老金缺口问题,但老龄化问题不断恶化,使得这一方式难以真正解决问题。

  延长退休年龄是政府可能考虑的另外一种方案。不过目前没有官方方案,不同机构给出了不同的延迟退休方案建议:

  社科院方案:2017年完成养老金制度并轨时,取消女干部和女工人的身份区别,女性退休年龄统一规定为55岁。从2018年开始,女性退休年龄每3年延迟1岁。男性退休年龄每6年延迟1岁,直至2045年同时达到65岁。

  郑功成教授方案:中国社会保障学会会长、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成提出,延迟退休应女先男后或女快男慢,用30年实现男女65岁同龄退休。

  这里我们主要考虑两种方案:一种方案是社科院方案(比较现实方案),另外一种方案是假想方案——若靠延迟退休来实现2035年充足率100%,政府需要把退休年龄延迟到多少岁?

  社科院方案:到2035年养老金充足率为73%(缺口为5万亿)。此方案不同年份退休年龄如表4所示。女性先取消干部与职工之分,延迟到55岁;进而男性和女性在2045年退休年龄均延迟到65岁。在这种情况下,在2035年时,女性和男性的退休年龄分别为61岁和63岁。这种方案下,2016-17年,养老金略有收不抵支的现象,而2018年随着女性当年法定退休年龄的大幅提升,养老金充足率将有显著回升,之后将逐渐回落,在2024将再次出现收不抵支的现象并将持续。至2035年,养老金充足率将达73%(图18)。该方案可以提高充足率达28个点。

  假想方案:满足到2035年养老金充足率为100%,需要延迟男、女性退休年龄分别至71、61岁。假设自2018年起,男女退休年龄每年均推迟一岁,在2028年后男性和女性的退休年龄分别达71岁和61岁,并稳定下来。养老金充足率初期提升然后回落,在2035年仍能达100%。九龙图库九龙老牌图库香港雨兰家纺重庆加盟商培训会议圆满结

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